Bundesgesetz über die Finanzdienstleistungen (FIDLEG) 15.073

Veröffentlichungsdatum: 01.02.2016

Das Finanzdienstleistungsgesetz (FIDLEG) regelt die Voraussetzungen für das Erbringen von Finanzdienstleistungen und das Anbieten von Finanzinstrumenten. Ziel des FIDLEG ist die Stärkung des Kundenschutzes und die Schaffung einheitlicher Wettbewerbsbedingungen. Erreicht werden soll dies allerdings mit neuen, umfassenden Regulierungen. Der vorliegende Gesetzesentwurf führt zu einer kontraproduktiven Mehrfachregulierung der gesamten Versicherungsbranche. Dies bringt Rechtsunsicherheiten und markant höhere Aufwände mit sich, die sich letztlich auch in den Prämien niederschlagen werden. In diesem Sinne lehnt die Groupe Mutuel die Unterstellung der Versicherungsbranche unter das FIDLEG als unverhältnismässig und unnötig ab. Die bestehende Versicherungsaufsichtsgesetzgebung ist bereits sehr umfassend und kann bei ausgewiesenem Bedarf bedürfnisgerecht angepasst werden.

Ausgangslage

Das Finanzdienstleistungsgesetz (FIDLEG) regelt die Voraussetzungen für das Erbringen von Finanzdienstleistungen und das Anbieten von Finanzinstrumenten. Ziel des FIDLEG ist die Stärkung des Kundenschutzes und die Schaffung einheitlicher Wettbewerbsbedingungen. Erreicht werden soll dies allerdings mit neuen, umfassenden Regulierungen.
Die Vorschläge des Bundesrats orientieren sich an der kürzlich revidierten EU-Richtlinie über Märkte und Finanzinstrumente (MiFID II). Ziel dieser Richtlinie ist die Schaffung eines transparenten und integrierten EU-Finanzmarkts zum Schutz der Anleger. Sie richtet sich explizit an das Bank- und Wertpapierwesen und hat bewusst von einer Unterstellung der Versicherungsbranche abgesehen. Allerdings wären die rückkaufsfähigen Lebensversicherungen mit kursfähigen Leistungen und Abfindungswerten sowie die Kapitalisations- und Tontinengeschäfte von den neuen Regulierungen betroffen.
Regulierungen der Versicherungsbranche sind in bestehenden Gesetzgebungen wie dem Versicherungsvertragsgesetz (VVG) sowie dem Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) definiert.

Inhalt der Vorlage

Das Gesetz enthält Regeln über die Erbringung von Finanzdienstleistungen sowie das Anbieten von Finanzinstrumenten. Es erleichtert Kundinnen und Kunden die Durchsetzung ihrer Ansprüche gegenüber Finanzdienstleistern. Für die Finanzdienstleister gelten neue aufsichtsrechtliche Verhaltensregeln, welche hauptsächlich Informations- und Erkundigungspflichten umfassen. Dazu gehört je nach Kundensegment und Finanzinstrument eine umfassende Dokumentationspflicht, welche den Kunden einen fundierten Anlageentscheid und einen Vergleich der verschiedenen Finanzinstrumente ermöglichen soll.
Weiter sieht das FIDLEG eine Stärkung der Institution Ombudsstelle vor. Sämtliche Finanzdienstleister müssten sich derselben anschliessen. Die Ombudsstelle als solche bedarf einer staatlichen Anerkennung.

Inhalt der Vorlage

• eine Revision des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG), welche neben der Definition der Versicherungsvermittler auch die Registrierungspflicht, die Aus- und Weiterbildungspflicht, die Informations- und Sorgfaltspflichten und die Entschädigung Dritter neu regelt.
• eine Anpassung der Zivilprozessordnung, gemäss derer der Privatkunde von der Leistung von Prozessvorschüssen und Sicherheiten befreit wird. Der Finanzdienstleister soll auch im Falle seines Obsiegens die eigenen Prozesskosten unter bestimmten kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen selber tragen müssen.

Position der Groupe Mutuel

Der Gesetzesentwurf ist grundlegend zu überarbeiten. Die Unterstellung spezifischer Lebensversicherungsprodukte unter das FIDLEG lehnen wir ab. Das Gesetz ist für den Finanzsektor konzipiert (Banken, Fonds und/oder Vermögensverwalter). In der EU ist die Versicherungsbranche weder MiFID I noch MiFID II unterstellt. Der bis anhin sektorspezifische Regulierungsansatz für die Versicherungsbranche ist aufrecht zu erhalten. Mit der Vorlage des Bundesrates würden neben nicht zielführenden regulatorischen Schnittstellen zusätzlich Rechtsunsicherheiten und Mehrkosten geschaffen.
Die Schweizer Versicherungsbranche ist bereits heute einer strengen Gesetzgebung und Aufsicht unterworfen, die sich auch in der Finanzkrise bewährt hat. Zu den versicherungsspezifischen Aufsichtsgesetzen VVG und VAG samt dazugehöriger Verordnung (AVO) kommen zahlreiche Rundschreiben der FINMA hinzu. Weitere Ergänzungen im Bereich Konsumentenschutz – auch in Bezug auf bestimmte Lebensversicherungsprodukte – können bedarfsgerecht im Rahmen des VVG und des VAG vorgenommen werden.
Im Rahmen der Ausarbeitung konkreter Formulierungsvorschläge durch das Finanzdepartement empfiehlt die Groupe Mutuel für die weitere parlamentarische Beratung die folgenden Anpassungen der Vorlage:

• Geltungsbereich
  Der Ursprung des FIDLEG liegt in der Bankenkrise von 2008. Kundinnen und Kunden von Versicherungsgesellschaften erlitten durch diese, damals wie heute, keinen Schaden. Die Kunden sind mit dem VVG und dem VAG sowie den Rundschreiben der FINMA spezialrechtlich angemessen geschützt, da der Schutz der Versicherten vor den Insolvenzrisiken der Versicherungsunternehmen und vor Missbräuchen das zentrale Ziel des VAG ist (Art. 1 VAG). Der vorliegende Gesetzesentwurf führt zu einer kontraproduktiven Mehrfachregulierung der gesamten Versicherungsbranche. Dies bringt Rechtsunsicherheiten und markant höhere Aufwände mit sich, die sich letztlich auch in den Prämien niederschlagen werden. In diesem Sinne empfiehlt die Groupe Mutuel, die Versicherungsbranche dem FIDLEG nicht zu unterstellen.
   
• Kundenberater
  Die Registrierungspflicht soll gemäss geltendem Recht für ungebundene Agenten obligatorisch, für gebundene fakultativ sein. Im Gegensatz zu den Versicherungsvermittlern, welche frei operieren und im Auftrag ihrer Kunden handeln, haben die gebundenen Vermittler einen Vertrag mit einer Versicherung, welche für sie haftet. Zudem setzen sich die Versicherer bereits heute durch die Schaffung des Qualitätslabels «Cicero» für eine hohe Beratungsqualität durch regelmässige Weiterbildung ein.
   
• Ombudsstelle
  Die Versicherungsbranche betreibt seit bald 45 Jahren erfolgreich auf privater Basis eine Ombudsstelle. Es besteht kein Grund, an der bewährten Selbstregulierung etwas zu ändern und die Versicherungsombudsstelle in eine amtliche Institution (mit Anerkennung des Eidgenössischen Finanzdepartements, Art. 87 und 88) umzuwandeln.
   
• Prozesskosten
  Es gibt keine sachliche Begründung, weshalb im Finanzdienstleistungsbereich von den bestehenden Rechtsgrundsätzen abgewichen werden soll. Mittellosen Parteien steht der Weg über den unentgeltlichen Rechtsbeistand offen. Auch wird durch die generelle Befreiung von Prozesskostenvorschüssen und Sicherheiten und die allfällige Befreiung von Prozesskosten das Missbrauchsrisiko massiv erhöht. Ausserdem wurde die Zivilprozessordnung erst kürzlich revidiert. Es ist daher nicht angezeigt, dieses Gesetz erneut anzupassen

Schlussfolgerungen

Das Versicherungsaufsichtsrecht in seiner heute geltenden Form zeichnet sich durch ein hohes Schutzniveau aus. Zu den versicherungsaufsichtsspezifischen Bundesgesetzen VVG und VAG samt dazugehöriger Verordnung (AVO) kommen zahlreiche Rundschreiben der FINMA hinzu. Diese Erlasse und Rundschreiben bewirken einen hohen Kundenschutz.
Der Einbezug der Versicherungsbranche und insbesondere spezifischer Lebensversicherungsprodukte in den Geltungsbereich der finanzmarktübergreifenden FIDLEG-Gesetzgebung ist nicht sachgerecht, sondern unverhältnismässig. Er hätte für die Versicherungsbranche eine Mehrfachregulierung mit regulatorischen Schnittstellen, Rechtsunsicherheiten, und Mehrkosten zur Folge. Dem Konsumenten bringt diese Überregulierung keinen besseren Schutz, sondern wohl eher höhere Prämien aufgrund der zusätzlichen Aufwände für die Versicherer.
In diesem Sinne empfehlen wir die Überarbeitung der Vorlage für die weitere parlamentarische Beratung im Sinne der vorstehenden Ausführungen.