Loi fédérale sur les services financiers (LSFin) 15.073

Date de publication: 01.02.2016

La loi sur les services financiers (LSFin) règle les conditions à remplir pour la fourniture de services financiers et l’offre d’instruments financiers. Elle vise à améliorer la protection des clients et à créer des conditions de concurrence uniformes. Cet objectif est toutefois atteint au moyen de nouvelles réglementations exhaustives. Le présent projet de loi entraîne une réglementation contreproductive de l’ensemble de la branche d’assurance, créant ainsi de l’insécurité juridique et générant une augmentation significative des coûts qui se répercutera sur le montant des primes. Dans cet esprit, le Groupe Mutuel recommande de ne pas soumettre la branche des assurances à la LSFin. La législation existante sur la surveillance des assurances est déjà très développée et peut être adaptée en cas de nécessité attestée.

Situation initiale

La loi sur les services financiers (LSFin) règle les conditions à remplir pour la fourniture de services financiers et l’offre d’instruments financiers. Elle vise à améliorer la protection des clients et à créer des conditions de concurrence uniformes. Cet objectif doit toutefois être atteint au moyen de nouvelles réglementations exhaustives.
Les propositions du Conseil fédéral s’inspirent de la teneur de la directive de l’UE – récemment révisée – sur les marchés d’instruments financiers (directive MiFID II), qui vise à créer un marché financier de l’UE transparent et intégré afin de protéger les investisseurs. Elle est explicitement axée sur le secteur bancaire et celui des valeurs mobilières, alors que la branche d’assurance en est volontairement exclue. En revanche, les assurances-vie susceptibles de rachat dont les prestations et les valeurs de règlement dépendent d’un cours, ainsi que les opérations de capitalisation et les opérations tontinières sont assujetties à la nouvelle réglementation.
Les dispositions spécifiques relatives à la branche d’assurance sont définies dans les législations existantes, soit dans la loi sur le contrat d’assurance (LCA) ainsi que dans la loi sur la surveillance des assurances (LSA).

Teneur du projet de loi

La loi contient des règles relatives à la fourniture de services financiers ainsi qu’à l’offre d’instruments financiers. Elle aide les clients à faire prévaloir leurs droits vis-à-vis des prestataires de services financiers. De nouvelles règles de comportement relevant du droit de la surveillance, qui concernent principalement les devoirs d’informer et de renseigner, sont applicables aux prestataires de services financiers. Ces devoirs incluent notamment, en fonction du segment de clientèle et de l’instrument financier concernés, une obligation de documentation exhaustive qui devrait permettre aux clients de prendre une décision de placement fondée et de comparer les différents instruments financiers.
En outre, la LSFin prévoit de renforcer l’institution du service de l’Ombudsman. L’ensemble des prestataires de services financiers serait tenu d’adhérer à ce service. Le service de l’Ombudsman en tant que tel nécessite une reconnaissance étatique.

De plus, le projet de loi inclut:

• une révision de la loi sur la surveillance des assurances (LSA) qui, outre la définition des intermédiaires d’assurance, contient une nouvelle réglementation sur le devoir d’inscription au registre, le devoir de formation initiale et continue, les devoirs d’information et de diligence ainsi que la rémunération de tiers.
• une adaptation du Code de procédure civile selon laquelle le client privé est libéré de l’obligation de s’acquitter d’avances de frais de procédure et de frais de sûretés. Même s’il obtient gain de cause, le prestataire de services financiers serait tenu de prendre à sa charge ses propres frais de procédure, moyennant certaines conditions à remplir de manière cumulative.

Position du Groupe Mutuel

Il convient de remanier ce projet de loi de fond en comble. Le Groupe Mutuel rejette l’assujettissement à la LSFin des produits d’assurance-vie spécifiques, attendu que la loi a été conçue pour le secteur financier (banques, fonds de placement et/ou gestionnaires de fortune). Il est à relever qu’au sein de l’UE, la branche des assurances n’est soumise ni à la directive MiFID I, ni à la directive MiFID II. Il y a donc lieu de maintenir l’approche réglementaire pratiquée jusqu’à présent, à savoir une approche sectorielle spécifiquement dédiée à la branche d’assurance. Le projet de loi du Conseil fédéral, outre la création de nouvelles instances réglementaires qui n’atteignent pas l’objectif visé, génère une insécurité juridique supplémentaire et provoque une augmentation des coûts administratifs.
Actuellement, le secteur suisse de l‘assurance est déjà soumis à une législation ainsi qu’à une surveillance très strictes, qui ont fait leurs preuves lors de la crise financière. Aux lois fédérales spéciales comme la loi sur le contrat d’assurance (LCA) ou la loi sur la surveillance des assurances (LSA) ainsi qu’à l’ordonnance sur la surveillance des entreprises d’assurance privées (OS) s’ajoutent de nombreuses circulaires de la FINMA. En fonction des besoins, il est donc possible d’apporter de nouveaux compléments touchant au domaine de la protection des consommateurs – également en ce qui concerne certains produits d’assurance-vie – dans le cadre de la LCA et de la LSA.
Dans le cadre de l’élaboration de formulations par le Département des finances, le Groupe Mutuel recommande, pour la suite des délibérations parlementaires, les adaptations suivantes du projet:

• Champ d’application
  Historiquement, l’origine de la LSFin remonte à la crise bancaire de 2008. Or à l’époque (aussi bien qu’aujourd’hui), les clients des entreprises d’assurance n’en ont subi aucun préjudice. Du point de vue du droit spécial, par le truchement de la LCA, de la LSA et des circulaires de la FINMA, les clients sont protégés de manière adéquate (la protection des assurés contre les risques d’insolvabilité des entreprises d’assurance et contre les abus constitue l’objectif central de la LSA - art. 1 LSA). Le présent projet de loi entraîne une réglementation contreproductive de l’ensemble de la branche d’assurance, créant ainsi de l’insécurité juridique et générant une augmentation significative des charges qui se répercutera sur le montant des primes. Dans cet esprit, le Groupe Mutuel recommande de ne pas soumettre la branche des assurances à la LSFin.
   
• Conseillers à la clientèle
  A l’instar du droit actuellement en vigueur, le devoir d’inscription au registre devrait être obligatoire pour les intermédiaires d’assurance non liés et facultatif pour les intermédiaires d’assurance liés. A la différence des intermédiaires d’assurance qui opèrent librement et sur mandat de leurs clients, les intermédiaires liés, pour leur part, ont conclu un contrat avec une compagnie d’assurance qui répond civilement de leurs actes. De plus, avec la création du label de qualité «Cicero», les assureurs s’engagent déjà aujourd’hui pour une qualité de conseil de haut niveau garantie par des cours de formation continue dispensés régulièrement.
   
• Service de l’Ombudsman
  Le secteur de l’assurance gère avec succès depuis bientôt 45 ans un service de l’Ombudsman. Dès lors transformer ce système d’autorégulation, qui a fait ses preuves, en une institution officielle (soumise à la reconnaissance du Département fédéral des finances, cf. art. 87 et 88) ne se justifie pas.

• Frais de procédure
  Il n’existe aucune justification objective, dans le secteur des prestations de services financiers, pour s’écarter des principes de droit actuellement en vigueur. Les parties indigentes peuvent faire appel à une assistance judiciaire gratuite. Offrir une exemption générale des avances de frais des procédures de sûretés, voire le cas échéant des frais de justice, est susceptible d’augmenter significativement les risques d’abus. Sans compter que le Code de procédure civile vient tout juste d’être révisé. C’est pourquoi il n’est pas approprié d’apporter à nouveau des adaptations à cette loi.

Conclusion

Dans sa forme actuellement en vigueur, le droit des assurances se distingue par un niveau élevé de protection des clients. Aux lois fédérales spéciales comme la LCA ou la LSA ainsi qu’à l’ordonnance sur la surveillance des entreprises d’assurance privées (OS) s’ajoutent de nombreuses circulaires de la FINMA qui globalement garantissent un niveau élevé de protection de la clientèle.
L’inclusion du secteur de l’assurance, et en particulier celle de produits d’assurance-vie spécifiques, dans le champ d’application de la LSFin portant sur l’ensemble des marchés financiers est non seulement inappropriée, mais aussi contraire au principe de proportionnalité. Pour la branche des assurances, cette inclusion aurait pour effet une sur-réglementation du secteur, ce qui donnerait lieu à la création de nouvelles interfaces réglementaires et générerait de l’insécurité juridique ainsi que des coûts supplémentaires. Un tel excès de réglementation n’améliorerait pas la protection des consommateurs, mais générerait une hausse des primes du fait des charges supplémentaires ainsi occasionnées aux assureurs.
Au vu de ce qui précède, nous recommandons une refonte du projet selon les remarques ci-dessus pour la suite des délibérations parlementaires.